Cuando gobierna la corrupción y

Cuando gobierna la corrupción 2012-10-03 16:11:00

Publicado originalmente en Debate 118 diciembre 2002

La corrupción se ha generalizado de tal modo que se ha convertido casi en una institución social en el Perú, mediante la cual se realizan todo tipo de transacciones y trámites. La experiencia peruana, sin embargo, es similar a la de otros países de la región e incluso de latitudes más apartadas. DEBATE pidió a Susan Rose-Ackerman, profesora de ciencias políticas de la Universidad de Yale y especialista en el tema, un ensayo para entender este fenómeno y saber cómo combatirlo.

 

Escribe Susan Rose-Ackerman

 

Que la corrupción ocurra principalmente en gobiernos con niveles bajos de transparencia, como en los países latinoamericanos, no debe sorprender a nadie. La corrupción es en esencia el mal uso de capacidades públicas para el lucro privado, y prolifera cuando los funcionarios públicos no son responsables de sus actos ante la ciudadanía. En su nivel más burdo y elemental, este tipo de corrupción implica la ausencia incluso de las formas más primarias de control presupuestal y, voluntad política de por medio, debería ser muy fácil de reducir y controlar. Por ejemplo, un antiguo alcalde de la Ciudad de México fue acusado de malversación de fondos cuando se reveló que transfirió cerca de US$50 millones a sus ayudantes. En el Perú, en el 2001, el gobierno de transición descubrió un documento secreto del régimen de Fujimori que ordenaba un pago de US$15 millones a un integrante de la cúpula militar, con tan sólo un memorando de por medio. Cualquier sistema moderno de control financiero hubiera evitado ambas transferencias. Estos casos sugieren que una primera línea de defensa ante la corrupción es un sistema de manejo de fondos transparente. Esta evidente solución debería funcionar siempre y cuando quienes manejan el gobierno estén realmente comprometidos con la integridad fiscal, y los medios de comunicación ejerzan una presión permanente por información sobre el destino de los fondos públicos. No se requiere de mayor sofisticación. Un control ordinario y común del presupuesto a través de una Contraloría independiente debería bastar.

Mi propósito al escribir este artículo, sin embargo, va más allá de casos obvios de fraude, hacia situaciones más interesantes y complejas, en las que existe un sistema generalizado en que un individuo o una organización soborna a un funcionario público para obtener beneficios privados, o se vale de conexiones familiares para lograr algún tipo de ventaja injusta. Los incentivos para este tipo de corrupción existen cuando los funcionarios tienen poder discrecional sobre la asignación de recursos y beneficios públicos, que pueden ser desde favores directos a individuos hasta asignaciones arbitrarias de concesiones, contratos y privatizaciones. Por otro lado, el impacto negativo de niveles altos de corrupción sobre el crecimiento económico ha sido corroborado tanto por la evidencia cuantitativa como anecdótica. Existen abundantes casos de estudio de países alrededor del mundo que muestran cómo la práctica generalizada de sobornos desincentivan la inversión privada, a la par que aumentan el costo de las obras públicas y reducen su calidad. Además, la corrupción no sólo retrasa el crecimiento económico, sino que también distribuye sus beneficios de manera desigual. Por tanto, es necesario entender cómo se forman los incentivos a la corrupción, e identificar políticas que puedan reducir los costos de ésta.

El primer punto a tener claro es que una estrategia anticorrupción abarca sólo una faceta de algo más amplio: los problemas que causa la interacción entre el capital privado y el poder público. Si bien la concentración de capital privado que influencia decisiones políticas sobre privatizaciones, contratos y concesiones no necesariamente implica sobornos, sí es una distorsión de las ideas detrás de la democracia. La otra cara de la moneda son los pagos de políticos y funcionarios gubernamentales por apoyo público, como compra de votos. Un ejemplo infame son los pagos de Vladimiro Montesinos a personajes públicos a cambio de apoyo y complicidad.

Corrupción en Latinoamérica

Latinoamérica no es un caso especial en términos de corrupción. Los incentivos para que exista son similares a los que se encuentran en otras latitudes. De ese modo, muchas de las políticas que discuto en este ensayo son similares a las que recomendaría en otros contextos, aunque es cierto que deben ser acomodadas a la realidad política de cada región.

La mayoría de democracias latinoamericanas enfrenta serias tensiones a la hora de revelar casos pasados de corrupción y emprender reformas anticorrupción. Para gobiernos con poco tiempo en el poder como los de México y el Perú, la decisión de cuánto tiempo, energía y dinero gastar en investigar y castigar corrupción de gobiernos anteriores es complicada y tensa. Mientras que por un lado intentan evitar que sus acciones parezcan una venganza política, por otro es sin duda necesario cambiar la cultura de impunidad prevaleciente. En ese sentido, instituciones como las comisiones de la verdad deben ser utilizadas no sólo como una forma de buscar justicia o resarcimiento, sino también como mecanismos para entender la corrupción y encontrar formas de evitarla.

Una manera de entender la corrupción y la pugna por mayor transparencia en América Latina es a través de una comparación con los países de Europa Central y del Este, una región donde la instalación de regímenes democráticos y mercados libres ha ocurrido con mucha rapidez en la última década.

Así, las democracias de ambas regiones se ubican a media tabla en los rankings de PBI, sus índices de corrupción señalan que aunque enfrentan serios problemas, no son los suficientes como para imposibilitar su desarrollo o para convertir su democracia en una farsa. Todos los países de Europa Central han pasado por un cambio drástico hacia regímenes democráticos y de libre mercado, que incluían la privatización de gran parte del sector público. Estos cambios y transiciones se asemejan a lo vivido en América Latina en los ochenta.

Sin embargo, los altos niveles de corrupción parecen tener un impacto mucho mayor en el crecimiento en Europa del Este que en América Latina, donde el impacto es más bien modesto.

Por otro lado, a diferencia de Europa del Este, América Latina tiene una de las distribuciones de ingreso más desiguales del mundo. Por tanto, no es suficiente examinar la relación entre el crecimiento económico y la corrupción, sino que también se debe prestar atención a la evolución de la distribución de riqueza. Si el crecimiento económico no produce también menor desigualdad, el descontento entre la población de menores recursos se seguirá sintiendo incluso si en términos absolutos su situación mejora. Esto sugiere que las reformas en América Latina deben incorporar a los ciudadanos más pobres al proceso de decisiones de políticas públicas, y que cualquier política anticorrupción debe concentrarse en temas que impliquen beneficios directos para ellos.

Reformas de bajo presupuesto

La corrupción de funcionarios públicos no sólo es un tema de moral que pueda ser resuelto mediante cambios de actitudes. También es un problema de incentivos. Desde un punto de vista reformista, los esfuerzos por concientizar y cambiar actitudes pueden ser parte de una estrategia, pero no tendrán éxito a menos de que los incentivos que fomentan la corrupción cambien también.

Estos incentivos, por lo general, están arraigados en las instituciones del Estado, pues denunciarlos va en contra de los intereses de los beneficiarios privados del poder arbitrario de los funcionarios públicos, y quienes se ven perjudicados muchas veces no tienen medios para canalizar sus demandas, o sencillamente ignoran lo que sucede.

En este artículo propongo reformas relacionadas con la transparencia y la fiscalización, que si bien no incluyen a las reformas estructurales tradicionales, tienen la ventaja de que implican cambios fundamentales en el gobierno a muy bajo costo. Dos ejemplos claros, que discuto a continuación, son la divulgación de información sobre las actividades públicas, y el control de procesos de privatización y transferencia de activos. Aumentar la cantidad de información que el gobierno provee a la ciudadanía, por ejemplo, no sólo consolida la legitimidad de una democracia, sino también es fundamental para reducir la corrupción, al promover la fiscalización de los ciudadanos al gobierno. Los medios de comunicación también juegan un papel importante en este proceso al aprovecharse de la mayor apertura informativa para cubrir con cercanía crítica las acciones de un gobierno.

Por otro lado, las decisiones de altas esferas de gobierno relacionadas con contratos, concesiones y privatizaciones requieren de atención especial. Además del control ex ante que supone divulgar información, también es necesario un control ex post que involucre a los damnificados por tratos o negocios fraudulentos.

Más transparencia

En la mayoría de países latinoamericanos los gobiernos tienen que aumentar la información que hacen pública y promulgar una Ley de Libertad de Información que garantice un mejor acceso del público y la prensa a documentos del gobierno. Los gobiernos deberían promover una presunción de transparencia y apertura en lugar de la presunción de secretismo que existe. En algunos países como el Perú y México, esto ya se ha avanzado al publicar información sobre el presupuesto y el gasto fiscal en Internet, por ejemplo. Sin embargo, aún falta mucho camino por recorrer, especialmente en cuanto a las compras del gobierno, la administración y asignación de recursos, y la regulación económica y sectorial. Este año en México ya se promulgó una Ley de Libertad de Información, a manera de demostración del compromiso del gobierno con la lucha anticorrupción. Su cumplimiento será sin duda un desafío para el gobierno de Fox.

El tema de la fiscalización de la corrupción pasada muchas veces ha sido confundido con discusiones de fiscalización presente, especialmente en el tema de derechos humanos. Sin embargo, la fiscalización de acciones pasadas y presentes son asuntos distintos que deben ser discutidos como tales. Cualquier decisión que tome un gobierno en cuanto a la fiscalización de la administración anterior, no interfiere con la manera en que éste fiscaliza sus actos y otorga poder a la ciudadanía para que lo fiscalice.

Privatización sin corrupción

Recientemente en América Latina han salido a la luz un número de escándalos y prácticas cuestionables que involucran privatizaciones, contratos con el gobierno, concesiones públicas y el rescate de empresas en quiebra, como bancos. Antes de reflexionar sobre esto; sin embargo, es importante separar la pregunta de si hubo corrupción o no, de la discusión sobre la obligación que pueda tener el gobierno de pagar por los errores de gobiernos pasados. Esto se puso sobre el tapete, por ejemplo, en la discusión sobre la legislación de rescate financiero de los bancos después de la crisis “Tequila” en México. Empero, la discusión debe concentrarse en el diseño de la interacción del gobierno con el sector privado.

Así, la falta de procesos y criterios transparentes puede abrir la puerta para el favoritismo arbitrario o la corrupción descarada, e incluso ambos. En el pasado, algunas privatizaciones en la región fueron otorgadas a organizaciones e individuos relacionados con familias influyentes y de poder económico. En ocasiones, los gobiernos diseñaban los procesos de un modo que favorecía a los grandes inversionistas privados y era más costoso para el público general. Aunque algunos de los peores abusos pertenezcan ya al pasado, la historia reciente sugiere la necesidad de políticas de estado claras en contra de los tratos "amigables" y que estimule la vigilancia de los medios de comunicación que puedan revelar cualquier hecho sospechoso. Sin duda, usar al Estado como garante de tratos corruptos o mal hechos socava cualquier justificación para el traspaso de actividades económicas al sector privado. Como una alternativa, los gobiernos pueden fortalecer a los ciudadanos y a la sociedad civil para protegerse contra tratos poco transparentes. En países con un Poder Judicial independiente, honesto y eficiente, esta protección se da a través de indemnizaciones y denuncias que sirven como instrumento de fiscalización. Aunque es cierto que este puede ser un objetivo demasiado ambicioso, al menos en el corto plazo, para las democracias latinoamericanas puesto que las cortes no tienen credibilidad ni respeto para fungir como contrapeso del gobierno, la reforma judicial debe ser una prioridad para la mayoría de países. Sin embargo, el hecho de que bajo ciertas condiciones políticas no pueda ser emprendida cabalmente no quiere decir que no existan alternativas.

Una de ellas es reconocer la función de organismos no gubernamentales que se dedican a velar por la transparencia e integridad económica, como Transparencia Internacional. Pero para que estas organizaciones puedan cumplir su función, el gobierno debe proveer información de manera rutinaria y promover foros de discusión y queja.

La corrupción nunca será eliminada por completo. En términos realistas, es sencillamente demasiado costoso reducir la corrupción a nada. Incluso, un enfoque obsesivo de la lucha contra la corrupción puede degenerar en restricciones a las libertades individuales y los derechos humanos. El objetivo debe ser otorgarle a la ciudadanía maneras de quejarse y exigir sus derechos. Más importante todavía, involucrar a la gente de manera directa en el proceso de determinar las funciones y responsabilidades de su gobierno. Para facilitar esto, el gobierno debe proveer información y estimular la fiscalización.

La meta, por tanto, es abrir más al gobierno, y hacerlo de ese modo más vulnerable al descontento popular. Esto explica por qué tantos gobiernos en democracias débiles se resisten a iniciar reformas anticorrupción. El resultado final, sin embargo, sería un gobierno más honesto y más responsable ante las necesidades de los ciudadanos.

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